Lawneed

Давая общую оценку процессу укрупнения субъектов РФ, нужно отметить, что с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом недоработок.

Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской Федерации имеет погрешности с точки зрения юридической техники. Так, названные федеральные конституционные законы довольно неуверенно описывают некоторые правовые последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» оно «может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению». Согласно элементарной логике объединение субъектов обязательно должно предполагать прекращение существования всех объединяющихся субъектов.

Практика объединения края, областей с входящими в их состав автономными округами не обходится без юридических недоразумений и курьезов. Согласно Конституции 1993 г. непременно должен быть образован новый субъект Федерации, поэтому присоединение одного субъекта Федерации к другому с продолжением существования последнего является невозможным. В реальности в случае с Эвенкией и Таймыром фактически произошло не объединение с Красноярским краем, а их поглощение последним, поскольку Красноярский край не прекратил существования, а новый субъект не образовался.

Отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты — это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов. Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, сроки и детальный порядок проведения подобных процессов.

Так, если вместо 83 субъектов РФ будет создано 10-15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и т.д.). Необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгий срок, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов РФ. К объединению субъектов РФ следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности.

Еще один важный вопрос: можно ли считать федеральные округа «укрупненными субъектами РФ», не повлекло ли их создание возникновения многоуровневой организации государственного устройства страны? Думается, что на данный вопрос должен быть отрицательный ответ. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Федеральные округа представляют собой «абстрактные, фантомные совокупности субъектов России», «результат условной «нарезки» территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования». Обращает на себя внимание и то, что согласно Положению о полномочном представителе Президента в федеральном округе он взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, «находящихся в пределах федерального округа», а не в его составе. В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти — федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории.

На данный момент процесс укрупнения российских регионов приостановлен. Однако определенный интерес вызывает вопрос о возможных путях дальнейших преобразований субъектного состава РФ, если этот процесс будет возобновлен. Из анализа различных идей можно говорить о перспективах объединения Ненецкого автономного округа и Архангельской области, Еврейской автономной области и Хабаровского края, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Алтайского края и Республики Алтай, Краснодарского края и Республики Адыгея, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областям. Можно вспомнить о предложении слияния Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ - Западно-Сибирскую Республику, а также инициативу губернатора Ярославской области об объединении данной области с Костромской и Ивановской областями.