Lawneed

Основным направлением в совершенствовании законодательства об объединении субъектов Федерации, наряду с требованием о согласованной формулировке вопроса референдума необходимо установить требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.

Пока практика соответствует данному требованию (референдумы проводились одновременно и в Пермском крае, и в Красноярском крае, и при объединении Камчатской области и Корякского автономного округа, а также при объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа). В противном случае результаты референдума в одном субъекте могут повлиять на результаты референдума в другом. Хотя в качестве сопроводительных материалов Президенту России и представляются сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов в заинтересованных субъектах РФ по вопросу об образовании нового субъекта, необходимо закрепить это на законодательном уровне. Иначе получается, что на Президента возложена обязанность осуществления контроля по срокам проведения референдумов.

При проведении референдума в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе вопрос, выносимый на референдум, звучал следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?». В других объединяемых субъектах звучали аналогичные вопросы.

Даже поверхностное прочтение вышеприведенной формулировки позволяет разделить ее по меньшей мере на следующие шесть самостоятельных вопросов:

1) об образовании нового субъекта РФ в результате объединения существующих субъектов РФ (основной вопрос);

2) о наименовании нового субъекта РФ;

3) о видовой принадлежности нового субъекта РФ (край, область);

4) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в уставе нового субъекта РФ;

5) об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта РФ;

6) о возможности принятия федеральных законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов).

Таким образом, участникам референдумов, по существу, предлагалось дать один общий ответ одновременно на несколько вопросов. Это не соответствует требованию п. 7 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также п. 7 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. В ФКЗ же говорится о проведении референдума по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации (п. 1 ст. 11). Только этот вопрос должен выноситься на подобные референдумы в будущем.

Можно констатировать, что ФКЗ свел к минимуму участие населения в процессе объединения субъектов Федерации. Население может высказать свое мнение только на референдуме, до этого позицию формируют органы государственной власти. Такой тип референдумов получил наименование «легитимирующих»; он лишь условно может быть отнесен к институтам прямой демократии. В ФРГ же на референдум выносится не вопрос об образовании нового субъекта, а федеральный закон, который непосредственно утверждается референдумом (ч. 2 ст. 29.2). Это исключает дальнейшие манипуляции в процессе написания закона.

Включение аналогичной нормы с некоторыми корректировками в «рамочный» ФКЗ позволит населению субъектов почувствовать себя полноправным участником процесса объединения. В таком случае на референдум нужно выносить проект ФКЗ либо концепцию законопроекта. Тем более что п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» допускает это. Население при этом, во-первых, выскажется по всем вышеуказанным вопросам. Во-вторых, референдум отразит мнение населения перед органами государственной власти объединяемых субъектов и федеральными органами власти.